Der Weg durchs Jammertal

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Party ist vorbei, jetzt kehrt der Alltag ein. Die Glasfaser ausbauenden TK-Unternehmen konzentrieren sich darauf, Kunden zu gewinnen und fahren ihre Aktivitäten, „Homes passed“ zu bauen, zurück. Dieser Strategiewechsel wird aber nicht schmerzlos vonstattengehen, zumal auch schon in den Partyjahren einige Ärgernisse aufkamen. Die bekommt auch Sven Butler zu hören. Der Leiter des Gigabitbüros des Bundes steht quasi in der Mitte des Stuhlkreises, bestehend aus Netzbetreibern, Kommunen und Bürgern. Butler versucht zu vermitteln, unter anderem mit einer neuen Plattform, auf der sich Kommunen austauschen können. Wie die Plattform angenommen wird, verrät Butler im Interview mit MediaLABcom.

Eines dieser Ärgernisse ist aus Sicht der alternativen Netzbetreiber der vermeintlich strategische Überbau von Glasfasernetzen durch die Deutsche Telekom. Man muss „vermeintlich“ sagen, denn der Zwischenbericht der Monitoringstelle, die für die Bundesnetzagentur (BNetzA) Doppelausbaufälle sammelt, führt keinen Nachweis, dass hinter den gemeldeten Fällen eine Strategie steht. Das wollte oder konnte die BNetzA auch gar untersuchen, was wiederum die Telekom-Wettbewerber erzürnt.

Ein strategisches Vorgehen der Telekom zum Nachteil der Wettbewerber befürchtet der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO), wenn die Abschaltung des Kupfernetzes der Bonner ansteht. Worin genau dieses „Missbrauchspotenzial“, wie es der BREKO nennt, besteht und was der Verband deshalb von der BNetzA erwartet, lesen Sie in dieser Ausgabe.

Klein gegen Groß – darum geht es auch im Streit der Kabelnetzbetreiber, die Inhouse-Netze betreiben, mit Vodafone. Die Auseinandersetzung dreht sich um den Wegfall des Sammelinkassos ab dem 1. Juli 2024. Vodafone könnte in einer ohnehin für den Düsseldorfer TK-Konzern schwierigen wirtschaftlichen Lage weitere Kunden verlieren.

Durch den Wegfall des Sammelinkassos erhoffen sich vor allem TV-Streaming-Anbieter einen Zuwachs an Kunden. Wie groß die Angst der etablierten Fernsehsender vor den US-amerikanisch dominierten Streaming-Riesen ist, haben die Medientage Mitteldeutschland gezeigt, von denen unser Gastautor Michael Kayser berichtet.

Eine neue Folge unseres Podcasts „Medien im Visier“ und Kurzmeldungen runden die Ausgabe ab. Wir wünschen Ihnen eine angenehme Lektüre.

Heinz-Peter Labonte, Herausgeber
Marc Hankmann, Redaktionsleiter
Dr. Jörn Krieger, Redakteur

Ausgabe 128 • Mai 2024

Inhalt

• Die Sorgen und Nöte der Netzbetreiber, Kommunen und Bürger – Sven Butler, Leiter des Gigabitbüros des Bundes, im Interview
• Abschaltung der Kupfernetze: Konzept gegen eine strategische Abschaltpraxis der Telekom
• Glasfaser-Doppelausbau: Warum der Zwischenbericht der Monitoringstelle keinem weiterhilft
• Streit um Netzebene 4: Vodafone droht Verlust von bis zu halber Million Kabelkunden
• Medien im Visier – der Podcast von MediaLABcom
• Angst vor den Plattformen: die Medientage Mitteldeutschland 2024
• Kurzmeldungen

Wenn jemand sämtliche Aspekte des Glasfaserausbaus kennt, dann ist es Sven Butler, Leiter des Gigabitbüros des Bundes. An ihn wenden sich TK-Unternehmen ebenso wie Kommunen und Bürger mit ihren Fragen, aber auch mit ihrem Frust. Ein Einblick in den Nukleus des Glasfaserausbaus.

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Zwar kann bislang nur etwa jeder dritte Haushalt über Glasfaser im Internet surfen, aber dennoch wird die Abschaltung des Kupfernetzes der Deutschen Telekom immer konkreter. Mitte April 2024 stellte der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO) sein Abschaltkonzept vor. Aus Sicht des BREKO ist es höchste Zeit, die Kupferabschaltung einzuleiten – auch um Nachteile für alternative Netzbetreiber zu vermeiden.

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Sie sammelt und sammelt und sammelt – bis den Wettbewerbern der Deutschen Telekom der Kragen platzte. Der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO), der Breitbandverband ANGA und der Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM) forderten bei Bundeskanzler Olaf Scholz Ende März 2024 den Bericht der Monitoringstelle zum strategischen Glasfaserüberbau ein.

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Wenn jemand sämtliche Aspekte des Glasfaserausbaus kennt, dann ist es Sven Butler, Leiter des Gigabitbüros des Bundes. An ihn wenden sich TK-Unternehmen ebenso wie Kommunen und Bürger mit ihren Fragen, aber auch mit ihrem Frust. Ein Einblick in den Nukleus des Glasfaserausbaus.

MediaLABcom: Herr Butler, das Gigabitbüro des Bundes ist die zentrale Anlaufstelle für alle am Glasfaserausbau Beteiligten: vom Verbraucher über die Kommunen und die Telekommunikationsunternehmen bis hin zum Staat, der Fördermittel gewährt. Was macht derzeit die meiste Arbeit?

Sven Butler: Schwerpunkt unserer Tätigkeit als Gigabitbüro des Bundes ist, den eigenwirtschaftlichen Ausbau von Glasfasernetzen in Deutschland voranzutreiben und die Beteiligten dabei tatkräftig zu unterstützen. Dafür bieten wir Informationen, gezielte Beratung und Koordination zwischen den Beteiligten. Auch die Aufklärung der Bürgerinnen und Bürger hinsichtlich Bedarf und Mehrwert der Glasfaser, um die Nachfrage anzuregen und den Ausbau zu beschleunigen, sind für uns ein wichtiger Baustein unserer Arbeit. Aktuell beschäftigen uns insbesondere die Themen Inhouse-Verkabelung, DIN 18220 und der Betrieb unserer Clearingstelle Doppelausbau.

MediaLABcom: Zurzeit findet im Glasfasermarkt ein Strategiewechsel statt. Viele TK-Unternehmen legen den Fokus auf „Homes activated“ und nicht mehr so stark auf „Homes passed“. Dadurch müssen sie einige Kommunen vertrösten, weil dort der Ausbau erst später startet. Für die Bürgermeister heißt das: Ärger mit den eigenen Bürgern. Kommt diese Verärgerung bei Ihnen an?

Sven Butler: Die stärkere Fokussierung auf „Homes activated“ ist eine konsequente Entwicklung und wird nach unserer Einschätzung mittelfristig auch die Quote der „Homes passed“-Anschlüsse positiv beeinflussen.

Natürlich bekommen wir eine aktuelle Verunsicherung in der Bevölkerung hinsichtlich des Ausbaugeschehens mit, die auch in Form von Beschwerden an die Bürgermeister und Bürgermeisterinnen herangetragen wird. Als Gigabitbüro setzen wir an dieser Stelle dann mit individueller Beratung und Aufklärung an und unterstützen die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, gern auch vor Ort auf Bürgerveranstaltungen oder mit unserem Infomobil. Als zentraler Ansprechpartner stehen wir den Kommunen gern zur Seite.

MediaLABcom: Darüber hinaus muss man nicht lange bei Google suchen, um auf Berichte zu stoßen, in denen beim Glasfaserausbau gepfuscht, Arbeiter unwürdig behandelt wurden oder Verbraucher seit Jahren auf ihren Anschluss warten. Sind das die Fälle, mit denen sich die Clearingstelle beschäftigt, die das Gigabitbüro betreibt?

Sven Butler: Es gibt in der Tat auch Meldungen an uns über Mängel beim Glasfaserausbau, die zum Teil schlechte Arbeitsbedingungen, Verzögerungen bei der Bereitstellung von Anschlüssen, aber auch die Ausübung des Haustürvertriebs umfassen. Diesen wichtigen Themen gehen wir im Rahmen unserer Tätigkeit nach, streben eine Lösung mit den Beteiligten an oder treten als Vermittler auf.

Die Clearingstelle des Gigabitbüros ist speziell für den Doppelausbau beim Glasfaserausbau zuständig, an die Kommunen sich wenden können, wenn der flächendeckende eigenwirtschaftliche Ausbau möglicherweise durch einen Mehrfachausbau gefährdet wird. Die von Ihnen genannten Themen werden nicht als Fälle der Clearingstelle geführt.

MediaLABcom: Es liegt in der Natur der Onlinemedien, über Dinge zu berichten, die viele Klicks bringen. Das Verbrechen auf der Baustelle für ein Glasfasernetz klickt besser als der erfolgreiche Anschluss hunderter FTTH-Haushalte. Haben wir eine verzerrte Sicht auf den Glasfaserausbau in Deutschland?

Sven Butler: Ja, natürlich verzerrt die Berichterstattung über wenige negative Vorfälle im Glasfaserausbau die Wahrnehmung auf das gesamte Ausbaugeschehen. Aufgabe der Medien ist es ebenfalls, über kontroverse oder skandalöse Themen zu berichten, die vielleicht auch spektakulärer sind als die erfolgreiche Schaffung von Glasfaseranschlüssen. Um das klar zu sagen: Berichte über Verstöße gegen arbeits-, sozial und tarifrechtliche Standards im Glasfaserausbau müssen ernst genommen werden. Gerade deshalb ist es aber auch wichtig, die zahlreichen positiven Aspekte des Glasfaserausbaus zu betonen, um die Akzeptanz der Bevölkerung und letztendlich die Nachfrage nach Glasfaser nicht zu untergraben.

MediaLABcom: Um den Glasfaserausbau zu beschleunigen, wurden die alternativen Verlegemethoden Pflügen, Fräsen und Schleifen in die DIN 18220 gegossen. Es hat lange gedauert, bis die Norm stand. Ist nun im Markt ein großes Aufatmen zu spüren, dass sie endlich da ist, oder wie fallen die Reaktion seit der Veröffentlichung aus Ihrer Sicht aus, insbesondere bei den Kommunen?

Sven Butler: Die Veröffentlichung der DIN 18220, die alternative Legemethoden für Glasfaser festlegt, hat spürbar zu Erleichterung im Markt geführt. Die Norm schafft klare Richtlinien und Standards für den Einsatz dieser Legemethoden. Die Reaktionen seit der Veröffentlichung sind jedoch vielfältig und hängen davon ab, ob es sich um Unternehmen, Baufirmen oder Kommunen handelt. Den ausführenden TK-Unternehmen und Baufirmen sind die alternativen Legemethoden natürlich schon länger bekannt. Dennoch sorgt die DIN auch hier für die Sicherheit, dass diese Verfahren nun auch auf lange Sicht genutzt werden. Dies führt auch dazu, dass mehr Investitionen in die dazugehörige Technik getätigt werden.

Bei den Kommunen ist eine differenzierte Sicht erkennbar: Viele Kommunen begrüßen die Norm und sehen sie als hilfreiche Unterstützung und Chance, den Glasfaserausbau schneller und qualitativ hochwertig voranzubringen. Andere Kommunen haben trotz der Norm Vorbehalte. Diese können sich beispielsweise auf die Qualität der Legung, die Auswirkungen auf die bestehende Infrastruktur oder die Zusammenarbeit mit den Telekommunikationsunternehmen beziehen.

Ein weiterer Grund für eine anhaltende Skepsis sind schlichtweg mangelnde personelle Kapazitäten in den Verwaltungen, die dazu führen, dass man sich mit neuen DIN-Normen nicht zeitnah befassen kann. Auch der Preis bei der Beschaffung der DIN steht zum Teil im Weg. Diese muss aktuell für 141,20 Euro als PDF-Version erworben werden.

MediaLABcom: Was unternimmt das Gigabitbüro des Bundes, um diese Vorbehalte zu entkräften?

Sven Butler: Das Gigabitbüro des Bundes führt verschiedene Maßnahmen durch, um Aufklärung zur DIN 18220 zu betreiben. Wir bieten kostenfreie Workshops für Wegebaulastträger und Telekommunikationsunternehmen zur DIN 18220 an, in denen das nötige Wissen zur DIN neutral und praxisorientiert vermittelt wird – auch ohne die DIN bereits vorliegen zu haben. Seit Veröffentlichung der DIN 18220 haben wir schon etwa 1.000 Teilnehmende in über 70 Workshops zum Thema weitergebildet, jede Woche werden es mehr. Eine Maßnahme, die sehr gut am Markt aufgenommen wird.

MediaLABcom: Sie haben eine interaktive Plattform geschaffen, auf der sich Kommunen über ihre bisherigen Erfahrungen und Arbeitsweisen im Zusammenhang mit alternativen Verlegemethoden austauschen können. Wie läuft dieser Austausch ab?

Sven Butler: Mit der digitalen Plattform „Alternative Legemethoden: Wegebaulastträger im Erfahrungsaustausch“ , die auf der Webseite des Gigabitbüros integriert ist, haben wir einen zentralen Erfahrungsschatz für Kommunen mit Fokus auf praktischen Hinweisen geschaffen. Datengrundlage ist die Auswertung von anonymisierten Fragebögen, in denen Kommunen Fragen zum gesamten Legeprozess beantworten. Die Ergebnisse werden kategorisiert und zum Teil grafisch aufbereitet auf der Plattform veröffentlicht.

Kommunen können sich auch weiterhin an der Plattform beteiligen, indem sie ihre Erfahrungen einbringen. Die zugehörigen Fragebögen werden regelmäßig an unsere Workshopteilnehmenden geschickt und stehen auf unserer Website zum Download zur Verfügung. Bei Interesse vernetzen wir die jeweiligen Ansprechpersonen der Wegebaulastträger zum direkten Austausch miteinander.

MediaLABcom: Wie wird die Plattform angenommen und worüber tauschen sich die Kommunen am häufigsten aus?

Sven Butler: Die Plattform wird von den Kommunen positiv angenommen, wir haben bereits knapp 100 Fragebögen erhalten. Die größte Resonanz haben wir zu den Themen Lage und Oberfläche, Dokumentation und dem Vergleich zum konventionellen Grabenbau erhalten.

MediaLABcom: Was bereitet den Kommunen auf der interaktiven Plattform die größten Sorgen?

Sven Butler: Die größten Sorgen der Kommunen beziehen sich auf die Qualität der Legung, die Auswirkungen auf die bestehende Infrastruktur, die Kosten und die Zusammenarbeit mit den Telekommunikationsunternehmen. Außerdem werden die Besonderheiten der einzelnen Methoden diskutiert. Die Kommunen möchten vor allem sicherstellen, dass der Glasfaserausbau ordnungsgemäß durchgeführt wird und die Interessen ihrer Bürgerinnen und Bürger gewahrt bleiben.

Die Ergebnisse der Umfrage zeigen, dass die Kommunen ein großes Interesse an den alternativen Legemethoden haben. Sie sehen darin eine Möglichkeit, den Glasfaserausbau zu beschleunigen und Kosten zu senken. Insbesondere der Aufwand bei der Bauausführung wird geringer eingeschätzt als beim konventionellen Tiefbau. Die Plattform liefert wertvolle Erkenntnisse für die Arbeit des Gigabitbüros, da sie bei der Identifizierung von Herausforderungen und Lösungsansätzen ganz praxisnah unterstützt.

MediaLABcom: Welchen Einfluss wird die DIN 18220 Ihrer Meinung nach auf den Glasfaserausbau – auch langfristig betrachtet – haben?

Sven Butler: Die DIN 18220 wird voraussichtlich einen positiven Einfluss auf den Glasfaserausbau haben, sowohl kurz- als auch langfristig. Alternative Legemethoden werden vermehrt eingesetzt, da durch sie schnell, nachhaltig und qualitativ hochwertige Glasfaserinfrastrukturen gelegt werden.

Die DIN wurde mit allen betroffenen Akteuren (TKU, Baufirmen, kommunale Ebene) gemeinsam entwickelt und hat daher eine hohe Akzeptanz im Markt. Sie schafft klare Richtlinien und Standards für die alternative Legung von Glasfaser und trägt zur Vereinheitlichung der Verfahren und somit einer höheren Qualität der Legung bei. Außerdem sorgt sie für eine langfristige Sicherheit bei der Nutzung alternativer Legemethoden und schafft dadurch Vertrauen bei den ausbauenden Unternehmen.

MediaLABcom: Eine letzte Frage: Wie lange wird das Gigabitbüro des Bundes noch gebraucht?

Sven Butler: Das Gigabitbüro des Bundes wird so lange gebraucht, wie der Glasfaserausbau in Deutschland vonstattengeht und Unterstützung benötigt wird. Denn mit dem reinen Verlegen ist es nicht getan: zukünftig werden Themen wie Inhouse-Verkabelung, digitale Anwendungen sowie Instandhaltung der Netze immer wichtiger. Das Gigabitbüro ist eine wichtige Anlaufstelle für alle Beteiligten und trägt dazu bei, den Ausbau zu beschleunigen, Konflikte zu lösen und den Informationsaustausch zu fördern. Somit wird dem Team im Gigabitbüro des Bundes sicherlich nicht langweilig.

MediaLABcom: Vielen Dank für das Gespräch.

Zwar kann bislang nur etwa jeder dritte Haushalt über Glasfaser im Internet surfen, aber dennoch wird die Abschaltung des Kupfernetzes der Deutschen Telekom immer konkreter. Mitte April 2024 stellte der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO) sein Abschaltkonzept vor. Aus Sicht des BREKO ist es höchste Zeit, die Kupferabschaltung einzuleiten – auch um Nachteile für alternative Netzbetreiber zu vermeiden.

Interesse der Telekom

Natürlich hat auch die Telekom ein Interesse daran, sich vom Kupfernetz loszusagen, sobald dessen Betrieb wegen fehlender Auslastung bei hohen Erhaltungskosten schlicht unrentabel wird. Die Instandhaltung dürfte für die Bonner auf lange Sicht teurer werden, wenn Komponenten für eine veraltete Netztechnik beschafft werden müssen.

Darüber hinaus hat sie im Rahmen der Commitment-Modelle mit den großen Nachfragen wie Vodafone oder 1und1 die Möglichkeit, diese auf Glasfaser zu migrieren, bevor die Modelle auslaufen. Schließlich wollen letztendlich auch die Investoren sehen, dass die Glasfasernetze der Telekom ausgelastet sind.

Interesse der alternativen Netzbetreiber

Dagegen befürchten die Telekom-Wettbewerber ein „strategisches Missbrauchspotenzial“, wie es BREKO-Geschäftsführer Stephan Albers bei der Präsentation des eigenen Abschaltkonzeptes ausdrückte. Die Telekom könnte dort, wo sie ihre eigenen Glasfasernetze baut, das Kupfernetz möglichst schnell abschalten und dort, wo der Wettbewerb Glasfasernetze baut, ihre Kupfernetze möglichst lange laufen lassen.

Die Folge: In Telekom-Ausbaugebieten könnten die Bonner ihre Glasfasernetze schneller auslasten, während in Regionen, in denen Wettbewerber ausbauen, diese weiterhin die Konkurrenz durch VDSL zu spüren bekämen. Angesichts dieser Situation ist nicht davon auszugehen, dass sich die Telekom mit ihren Wettbewerbern auf ein Abschaltszenario einigen wird, weshalb nach Ansicht des BREKO die Bundesnetzagentur (BNetzA) einschreiten muss, um eine strategische Abschaltpraxis der Telekom zu verhindern.

Versorgungsquote

Die Entwicklung eines Konzeptes zur Migration von Kupfer auf Glas, das den Glasfaserausbau beschleunigt, dürfte dann die erste große Aufgabe für die designierte BNetzA-Vizepräsidentin Daniela Brönstrup sein, die auf Wilhelm Eschweiler folgt. Allerdings kann sie nicht einfach loslegen, denn die Migration wird durch die Telekom in Gang gesetzt, schließlich ist das Kupfernetz reguliert, weshalb sie es nicht einfach nach Gutdünken abschalten kann. Sie muss einen Antrag zur Abschaltung bei der BNetzA stellen.

Die grundlegende Frage, die aber zuerst geklärt werden muss, ist, ab wann eine Kupferabschaltung überhaupt sinnvoll ist, also wie viele Haushalte Zugang zu Glasfaser haben müssen, um das Kupfernetz abzuschalten. Der BREKO richtet sich hier nach der WIK Consult GmbH, die hierfür in ihren Veröffentlichungen einen Glasfaserversorgungsquote zwischen 95 und 99 Prozent vorschlägt.

Bislang ist jedoch noch nicht geklärt, ob es sich hierbei um „Homes passed“ (HP), „Homes connected“ (HC) oder „Homes activated“ (HA) handelt. HC und HA würden allerdings wenig Sinn ergeben, da eine so hohe HC/HA-Versorgung de facto bedeuten würde, dass das Kupfernetz bereits mehr oder weniger außer Betrieb und damit auch eine Kupfer-Glas-Migration obsolet wäre.

Verfahren zum Abschaltantrag

Der BREKO geht von einer sukzessiven Migration aus, die sich an den Kabelverzweigern (KVz) und nicht etwa an Stadt- oder Kreisgrenzen orientieren wird. Dabei werden die KVz zu Gruppen zusammengefasst, für die dann die Telekom eine Abschaltung beantragt. Für den Antrag muss sie mindestens ein Jahr Vorlaufzeit berücksichtigen.

Das Verfahren ist bereits durch das Telekommunikationsgesetz (TKG) festgelegt. Mit dem Antrag reicht die Telekom neben einen Zeitplan für die Abschaltung auch Unterlagen zu den Bedingungen der Migration ein, also zum Beispiel über alternative Vorleistungsprodukte auf dem Glasfasernetz, die Kostenübernahme oder über das Migrationskonzept der eigenen Kunden.

Hoffnung auf niedrigere Versorgungsquote

Die BNetzA holt zu dem Antrag Stellungnahmen der betroffenen Marktteilnehmer ein und berücksichtig diese bei der Erstellung eines Zeitplans und der Formulierung von Bedingungen, an die die Abschaltung geknüpft ist. Hier hat sie die Möglichkeit, nach eigenem Ermessen zu handeln. „In diesem Ermessenspielraum sehen wir einen Ansatz, um einen Anreiz für die Telekom zu setzen, die Abschaltung diskriminierungsfrei zu gestalten“, sagte Benedikt Kind, Leiter Grundsatzfragen Regulierung beim BREKO.

Damit geht die Hoffnung des BREKO einher, die Migration schon bei einer niedrigeren als die von WIK vorgeschlagene Versorgungsquote beginnen zu können, da im Zeitraum der Abschaltung noch genügend Zeit bestünde, um weitere Glasfaseranschlüsse zu bauen, also die Quote zu erhöhen. Vom Zeitpunkt der Antragsstellung bis zum Ende der Abschaltung dürften nach Schätzungen von WIK Consult bis zu zwei Jahre für kleinere KVz-Gruppen bis hin zu drei bis vier Jahren für Großstädte und Regionen vergehen.

Gleichbehandlungs- und Anreizmodell

Den Ermessenspielraum sollte die BNetzA nach dem Konzept des BREKO so ausnutzen, dass die Telekom nur dann in Gebieten, in denen nur sie Glasfasernetze baut, das Kupfernetz abschalten darf, wenn sie dies auch in Gebieten macht, in denen auch ihre Wettbewerber aktiv sind. Funktionieren würde das sogenannte Gleichbehandlungsmodell über die Aufhebung der Zugangsverpflichtungen für das Kupfernetz. Hierfür würde die BNetzA überprüfen, ob eine diskriminierungsfreie Abschaltpraxis auch in den Ausbaugebieten der Telekom-Wettbewerber vorliegt und bei entsprechendem Ergebnis die Aufhebung genehmigen.

Eine Alternative zum Gleichbehandlungsmodell stellt das als Anreizmodell bezeichnete Konzept dar. Da der Betrieb des Kupfernetzes aus Sicht der Telekom strategisch und wirtschaftlich sinnvoll ist, würde dieser Betrieb beim Anreizmodell durch eine verschärfte Zugangsregulierung für die Telekom unattraktiver werden, sodass sie das Kupfernetz über kurz oder lang abschaltet.

Der BREKO hat beide Modelle vom Institut für das Recht der Netzwirtschaften, Informations- und Kommunikationstechnologie (IRNIK) überprüfen lassen. Das Institut kommt in seinem Gutachten zu dem Schluss, dass das Gleichbehandlungsmodell wirkmächtiger sei, das Anreizmodell demgegenüber rechtstechnisch anspruchsvoller.

Die Rolle des Gesetzgebers

Darüber hinaus könnte auch der Gesetzgeber Regelungen für eine diskriminierungsfreie Kupfer-Glasfaser-Migration auf den Weg bringen. „Sowohl das EU-Recht als auch das Grundgesetz bieten hierfür ausreichend gesetzgeberischen Spielraum“, sagte IRNIK-Geschäftsführer Andreas Neumann bei der Präsentation des BREKO-Konzeptes.

Der Verband schlägt dafür die folgende Formulierung vor: „Die Bundesnetzagentur berücksichtigt im Rahmen ihres Ermessungsentscheidung nach [§ 34 Abs. 5] Satz 1 das Vorliegen eines Mechanismus, der eine diskriminierungsfreie Abschaltpraxis des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht auch in Gebieten, in denen anderen Unternehmen ein Netz mit sehr hoher Kapazität errichtet haben, sicherstellt, wenn diese Netzbetreiber angemessene Bedingungen erfüllen und eine Abschaltung erbitten.“

Anlehnung an Vectoring-Regulierung

Neben den grundsätzlichen Themen wie etwa Definition und Höhe der Versorgungsquote, ab der das Kupfernetz abgeschaltet werden kann, müsste die BNetzA aus Sicht des BREKO auch Kriterien für eine diskriminierungsfreie Kupferabschaltung aufstellen, die neben den Interessen der Telekom auch die ihrer Wettbewerber und der Vorleistungsnachfrager sowie die Vorgaben des TKG berücksichtigt – Stichwort chancengleicher Wettbewerb und Steigerung der Glasfaserverfügbarkeit.

„Aus unserer Sicht müsste es so laufen, dass die BNetzA von der Telekom verlangt, sich bereits vor dem ersten Abschaltantrag zu einer diskriminierungsfreien Abschaltung zu verpflichten“, sagte Kind. Der Regulierungsexperte lehnt sich hierbei an den öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Vectoring-Regulierung an, das heißt, wenn ein alternativer Glasfasernetzbetreiber entsprechende Vorleistungsprodukte anbietet und die Versorgungsquote erreicht, meldet er der BNetzA, dass in seinem Ausbaugebiet das Kupfernetz abgeschaltet werden kann. Schaltet die Telekom nicht ab, greifen entsprechende Sanktionen aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag.

Erste Abschaltanträge ab 2025

BREKO-Experte Kind rechnet im kommenden Jahr bereits mit ersten Abschaltanträgen der Telekom, eventuell auch schon Ende 2024. Immerhin erproben die Bonner seit einigen Wochen in drei Pilotprojekten, zwei in Wiesbaden und eines in Bad Salzungen, die Abschaltung der hiesigen Kupfernetze. Hier wird nicht nur die technische Machbarkeit getestet. Es geht auch um die Kommunikation mit den Kunden und der Wohnungswirtschaft.

Da Breitbandprodukte, die über DSL angeboten werden, auch über Glasfaser möglich sind, geht Kind davon aus, dass die DSL-Produkte im Rahmen der Migration auch auf Glasfasernetzen angeboten werden – und zwar zu DSL-typischen Preisen, damit Kunden keinen Gebrauch ihres Sonderkündigungsrechts machen. Das wird zwar die Auslastung der Glasfasernetze beschleunigen, dürfte aber auch zur Folge haben, dass die Preise für breitbandigere Produkte jenseits der DSL-Geschwindigkeiten unter Druck geraten – und damit auch die Geschäftsmodelle der Glasfasernetzbetreiber bzw. der Dienstleister.

Angesichts der Forderungen, die der Verband an die BNetzA stellt, hat die Behörde noch eine Menge Arbeit vor sich. Neben der zeitlichen Planung und Details zum Migrationsprozess müssen zum Beispiel auch Vorleistungsprodukte für Glasfasernetze definiert werden. Es muss zudem geklärt werden, wer welche Kosten trägt, wie die Kommunikation gegenüber Endkunden und vor allem gegenüber der Wohnungswirtschaft gestaltet wird und welche weiteren Anreize für die Migration von Kupfer auf Glasfaser gesetzt werden können. „Aus unserer Sicht wäre die Agentur gut beraten, jetzt damit zu beginnen“, sagte Kind.

Sie sammelt und sammelt und sammelt – bis den Wettbewerbern der Deutschen Telekom der Kragen platzte. Der Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO), der Breitbandverband ANGA und der Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM) forderten bei Bundeskanzler Olaf Scholz Ende März 2024 den Bericht der Monitoringstelle zum strategischen Glasfaserüberbau ein.

Den von den Telekom-Wettbewerbern lang ersehnte Bericht sollte die bei der Bundesnetzagentur (BNetzA) angesiedelte Monitoringstelle eigentlich schon Ende 2023 vorlegen. Mitte April präsentierte sie dann immerhin einen Zwischenbericht, in dem sie sich aber einer tiefergehenden Analyse enthält. Dementsprechend fallen die Reaktionen der Verbände aus. Die Telekom hingegen sieht sich in ihrer Meinung bestätigt.

Analyse zu vier Aspekten

Bis zum 1. März 2024 sammelte die Monitoringstelle 525 Rückmeldungen. Da sich einige Meldungen auf ein und denselben Sachverhalt bezogen, wurden diese zu einem Fall zusammengefasst, sodass am Ende 427 Meldungen in die Analyse einflossen. Dabei handelt es sich um tatsächlich durchgeführte bzw. laufende Baumaßnahmen sowie Ankündigungen. In 14 Fällen führte die BNetzA vertiefende Interviews mit Vertretern aus Telekommunikationsunternehmen (TKU) und Kommunen.

Die BNetzA hat die Rückmeldungen auf vier Aspekte hin untersucht: Findet ein Ausbau nur lukrativer Kerngebiete statt, gibt es kurzfristige Reaktionen auf den Vertriebsbeginn eines erstausbauenden TK-Unternehmens (kurzfristig meint eigene Ausbauankündigung innerhalb von ca. 10 Monaten nach dem Vertriebsbeginn des erstausbauenden TKUs), kommt es zu sogenannten „leeren“ Ankündigungen von Ausbauvorhaben, die nicht umgesetzt werden?

Diese drei Aspekte hätten einen direkten Einfluss auf den Wettbewerb, denn sie würden unmittelbar die Ausbau- und Investitionspläne erstausbauender Unternehmen beeinträchtigen. Darüber hinaus hat die BNetzA zusätzlich den Aspekt untersucht, ob sich TKU aufgrund dieser Praktiken vom Ausbau zur Gänze oder teilweise zurückziehen.

Keine Bewertung der Rückmeldungen

In der Analyse unterscheidet die BNetzA zwei Fälle: Im ersten Fall ist die Telekom das Unternehmen, dass die Ausbauabsichten des erstausbauenden TKUs torpediert (Telekom-Fälle). Im zweiten Fall ist es der Telekom-Wettbewerber, der dem Ausbau der Bonner in die Quere kommt (Wettbewerber-Fälle). Von beiden erhielt die BNetzA ungefähr gleich viele Rückmeldungen. Inhaltliche Rückschlüsse ließen sich daraus aber nicht ziehen, heißt es im Zwischenbericht der Monitoringstelle.

Der Bericht stellt keine Bewertung zur wettbewerblichen Einordnung dar, teilt die BNetzA weiterhin mit. Heißt: Sie konnte die 427 Einzelfälle aufgrund der ihr vorliegenden Informationen nicht dahingehend untersuchen, ob hinter den Fällen eine Strategie steckt. Aber: Bei den Telekom-Fällen lässt sich laut BNetzA ein Muster erkennen, welches bei den Wettbewerber-Fällen nicht vorhanden ist.

Das Telekom-Muster

In etwas mehr als der Hälfte der Telekom-Fälle (53 Prozent) lässt sich „eine Indikation für den Ausbau nur lukrativer Kerngebiete finden“, heißt es im Bericht. Bei den Wettbewerber-Fällen ist das „nur sehr selten“ vorzufinden (6 Prozent). Gleiches gilt für kurzfristige Reaktionen der Telekom auf den Ausbaubeginn von Wettbewerbern (51 Prozent bei den Telekom-Fällen, knapp 12 Prozent bei Wettbewerber-Fällen). Dagegen fand die BNetzA in beiden Fällen keinerlei Indikation für leere Ankündigungen.

In 20 Prozent der Telekom-Fälle stellte die BNetzA darüber hinaus fest, dass sich der Wettbewerber teilweise oder ganz von seinen Ausbauplänen verabschiedet hat. Bei den Wettbewerber-Fällen fand die Behörde „so gut wie keine Hinweise“ auf einen Rückzug der Telekom (0,5 Prozent). Bei Leerankündigungen und Rückzügen weist die BNetzA darauf hin, dass viele Meldungen erst jüngst der Monitoringstelle übermittelt wurden, weshalb diese Aspekte nur in Ansätzen beobachtbar sind. Im weiteren Zeitverlauf könnten sie sich manifestieren bzw. weiterentwickeln.

„Weiterhin ein hoher Informationsbedarf“

Da der Zwischenbericht der Monitoringstelle lediglich beschreibend ist, kommt die BNetzA zu dem Schluss, dass die bisherige Analyse „keinem Unternehmen ein strategisches eingesetztes Fehlverhalten nachweisen“ kann.

Damit legt die Behörde das Thema Glasfaserüberbau aber nicht zu den Akten. Es bestünde weiterhin ein hoher Informationsbedarf“, sagt BNetzA-Präsident Klaus Müller. Seine Mitarbeiter haben deshalb sowohl die Telekom als auch TKU angeschrieben, die mehrfach als doppelt ausbauender Netzbetreiber genannt wurden. Die Behörde will an weitere Informationen kommen, unter anderem auch über die Bereitschaft der Marktteilnehmer für Kooperationen und Open Access.

„Verheerendes Zeugnis“, „dringender Handlungsbedarf“

Angesichts dieses Ergebnisses lassen die TK-Verbände, in denen die Telekom-Wettbewerber organisiert sind, sowohl an den Bonnern als auch an der BNetzA kein gutes Haar. Laut BREKO und VATM stelle der Zwischenbericht ein „verheerendes Zeugnis“ für die Telekom aus. Die ANGA sieht „dringenden Handlungsbedarf“. Das Verhalten der Telekom schade dem Wettbewerb „nachhaltig und erfordert sofortige Maßnahmen“. Für den Geschäftsführer des Bundesverbands Glasfaseranschluss (BUGLAS), Wolfgang Heer, zeigt der Zwischenbericht, dass „häufig schon die Ankündigung eines Überbaus ausreicht, um ursprünglich geplante Vorhaben auszuhebeln oder zumindest massiv zu beeinträchtigen.“

Gleichzeitig äußern die Verbände Kritik an der BNetzA. Die scheidende ANGA-Geschäftsführerin Andrea Huber zeigt sich ob der Erklärung der Behörde, weitere Informationen einholen zu wollen, irritiert. „Angekündigt war die vertiefende Analyse bereits für Ende vergangenen Jahres“, erklärt Huber.

BNetzA-Verhalten „eine Farce“

Auch VATM und BREKO monieren, dass die BNetzA „auf die Bremse“ trete. „Statt aus den ihr vorliegenden Fakten […] die richtigen Schlüsse zu ziehen, übt sich die Behörde – wie offenbar von der Bundesregierung gewünscht – in Zurückhaltung und spielt weiter auf Zeit“, kritisieren die Verbände. Die fehlenden Informationen könnten ihrer Meinung nach längst vorliegen, würde man die Telekom, wie in einem Gutachten der WIK Consult GmbH aus dem Oktober 2023 gefordert, dazu verpflichten, ihre Ausbauplanung im Voraus bekanntzugeben. Vor diesem Hintergrund sei das Verhalten der BNetzA „eine Farce“.

Laut BUGLAS-Geschäftsführer Heer offenbare der Zwischenbericht außerdem das Fehlen einer effizienten Wettbewerbsaufsicht, die gerade im Glasfasermarkt wichtig sei, da hier wegen der Langfristigkeit der Investitionsentscheidungen stabile Rahmenbedingungen gebraucht werden. „Von einer solchen effizienten Wettbewerbsaufsicht sind wir in Deutschland augenscheinlich ähnlich weit entfernt wie von der angestrebten flächendeckenden Glasfaserversorgung“, kritisiert Heer.

„Vorwürfe fallen zusammen wie ein Kartenhaus“

Die Telekom sieht sich indes in ihrer Position bestätigt. „Die Überbau-Vorwürfe fallen zusammen wie ein Kartenhaus“, erklärt eine Konzernsprecherin auf Anfrage von MediaLABcom. Sie verweist auf das Fazit der BNetzA, wonach keinem Unternehmen ein strategisches Fehlverhalten nachgewiesen werden konnte. Der Zwischenbericht bestätige, was die Telekom immer gesagt habe: „Erstens sind die Fallzahlen angesichts von 11.000 Kommunen in Deutschland niedrig“, erklärt die Sprecherin. „Zweitens wird in der Hälfte der Fälle die Telekom überbaut.“

Letzteres ergibt sich daraus, dass die Telekom in 187 der 427 Rückmeldungen als das überbaute Unternehmen genannt wird. Allerdings muss dazu gesagt werden, dass von den 183 Meldungen 173 von der Telekom stammen. Dass also die Wettbewerber-Fälle stark von den Meldungen der Bonner geprägt sind, stellt daher auch die BNetzA in ihrem Zwischenbericht fest.

Aufforderung an die Wettbewerber

Die Telekom hält jedenfalls fest, dass es keinen strategischen Überbau gäbe. „Die Lobbyverbände der Wettbewerber sollten daher ihre Kampagne einstellen und aufhören, den Glasfaserausbau weiter zu diskreditieren“, fordert die Konzernsprecherin gegenüber MediaLABcom. „Sie schaden damit letztlich nur allen ausbauwilligen Unternehmen, indem sie einen aussichtsreichen Markt kaputtreden.“

Stattdessen reicht die Telekom den Wettbewerbern die Hand. Wie die Sprecherin weiter erklärt, „sollten wir gemeinsam über Möglichkeiten sprechen, die Ausbaukosten in Deutschland für alle Unternehmen zu senken.“ Ob die Wettbewerber die ausgestreckte Hand annehmen, sei einmal dahingestellt. Noch ist die BNetzA mit ihrer Analyse zum strategischen Doppelausbau im Glasfasermarkt nicht fertig.